Κώστας Σημίτης
09/05/2019
Το πολύ ενδιαφέρον βιβλίο του Δημήτρη Παπούλια μας δίνει μια μελετημένη απάντηση στο ερώτημα, πως πρέπει να αντιμετωπίσουμε την ανάγκη μεταρρύθμισης ενός υφιστάμενου καθεστώτος, πως προετοιμάζουμε και πως εκτελούμε μια μεταρρύθμιση. Το ερώτημα έχει τεθεί πολλές φορές στη χώρα μας. Είχε μέχρι σήμερα άλλοτε ικανοποιητικές απαντήσεις, αλλά πολύ συχνά επιπόλαιες, λανθασμένες και αδιέξοδες αποκρίσεις. Στην Ελλάδα επικρατεί η άποψη του αυτοματισμού των μεταρρυθμίσεων. Προκύπτουν από τη λειτουργία όλων των θεσμών και δεν απαιτείται μια ιδιαίτερη προσπάθεια. Η λέξη μεταρρύθμιση γεννά ανησυχίες.
Ο συγγραφέας αντιμετωπίζοντας το θέμα θα μπορούσε να αναφέρει τις πολλές ιστορίες που γνώρισε η Ελλάδα στην πραγματοποίηση μεταρρυθμίσεων, ιδίως τις μη πραγματοποιηθείσες υποσχέσεις, παρουσιάζοντας ταυτόχρονα τα κατά καιρούς μεγάλα λόγια. Αρνήθηκε όμως τον εύκολο αυτό δρόμο της απλής αναφοράς στο παρελθόν. Προσπάθησε να είναι δημιουργικός, να δείξει αναλυτικά τα διάφορα στάδια προεργασίας και εφαρμογής ενός σχεδίου μεταρρύθμισης. Να εκθέσει ποιους δρόμους πρέπει να ακολουθούμε όταν επιδιώκουμε μεταρρυθμίσεις. Τι πρέπει να προσέξουμε εφ’ όσον η μεταρρύθμιση συνεπάγεται κοινωνικές αλλαγές. Πως επιτυγχάνει μια αποτελεσματική διοίκηση που αντιμετωπίζει σε κάθε περίπτωση τα προβλήματα που προκύπτουν. Ο Παπούλιας τεκμηριώνει τις θέσεις του με παραδείγματα από τη πρόσφατη ιστορία.
Το βιβλίο έχει δύο πτυχές. Ενδιαφέρει όποιον επιζητά την αλλαγή και τον κατατοπίζει ποιος δρόμος πρέπει να ακολουθηθεί για να πραγματοποιηθεί η αλλαγή. Δίνει όμως επίσης μια γενικότερη εικόνα για τις δυσκολίες που συνάντησαν οι μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα, την αρνητική στάση της ελληνικής πολιτικής και κοινωνίας απέναντι σε μεταρρυθμίσεις, αλλά περιγράφει και τις μεταρρυθμίσεις που πέτυχαν.
Θα δώσω στην αρχή της παρουσίασης αυτής με δικά μου λόγια και παραδείγματα μια εικόνα του κεντρικού συλλογισμού του Δημήτρη Παπούλια απλοποιημένη, ώστε να είναι άμεσα κατανοητή. Ο τρόπος με τον οποίο πραγματοποιείται μια μεταρρύθμιση εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τον επιδιωκόμενο στόχο και το υφιστάμενο περιβάλλον. Η ιδιωτικοποίηση μιας μεγάλης επιχείρησης, παράδειγμα ο ΟΤΕ, για να είναι επιτυχημένη, προϋποθέτει την ύπαρξη επιχειρήσεων στη χώρα που έχουν τη γνώση και την οργάνωση να αναλάβουν τη διαχείριση της τηλεφωνίας που αποτελεί το έργο του ΟΤΕ. Το ίδιο ακριβώς ισχύει και όταν μια μεγάλη επιχείρηση πρόκειται να περιέλθει στην κυριότητα του δημοσίου. Το δημόσιο πρέπει να έχει ετοιμάσει μια δομή που θα εξασφαλίζει την επιτυχημένη πορεία της επιχείρησης. Η εθνικοποίηση των προβληματικών επιχειρήσεων μας έδειξε τι συμβαίνει όταν δεν υπάρχει τέτοια δομή. Το κράτος περιορίστηκε σ’ αυτό που ήταν σε θέση να διαχειριστεί. Έκλεισε βαθμιαία όλες τις επιχειρήσεις γιατί δεν μπόρεσε να τις μετατρέψει σε κερδοφόρες.
Ο στόχος και ο τρόπος των μεταρρυθμίσεων καθορίζεται όχι μόνο από την τεχνική γνώση αλλά σε μεγάλο βαθμό από το πολιτικό περιβάλλον και το οικονομικό και κοινωνικό σύστημα. Χρειάζεται γι’ αυτό προεργασία τόσο για τα τεχνικά ζητήματα όσο και για την πολιτική στήριξη και ιδίως για την ενημέρωση της κοινής γνώμης, ώστε να μην αντιδρά γιατί δεν είναι αντιληπτά τα ευνοϊκά για τους πολίτες αποτελέσματα. Τα ΚΕΠ (Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών) έγιναν αμέσως αποδεκτά ως θεσμός. Ήταν επιτέλους μια διαδικασία που διευκολύνει τον πολίτη να έχει γρήγορα στη διάθεσή του απαραίτητα στοιχεία για συναλλαγές με το δημόσιο. Όμως ενώ οι πολίτες χαιρέτισαν το θεσμό, η κύρια και σοβαρή αντίδραση προήλθε από τις δημόσιες υπηρεσίες. Δεν ήθελαν να παρέχουν στα ΚΕΠ τις πληροφορίες που όφειλαν. Αντιδρούσαν γιατί προφανώς έχαναν ευκαιρίες συναλλαγής με τους πολίτες για την χορήγηση των αιτουμένων στοιχείων. Το παράδειγμα αυτό εξηγεί και το γεγονός, ότι μετά από μία πρώτη επιτυχημένη φάση υπήρξαν δυσκολίες στην παροχή περισσότερων υπηρεσιών από τα ΚΕΠ. Τούτο παρ’ όλο που λόγω των τεχνολογικών εξελίξεων στη σημερινή κοινωνία της πληροφορίας έχουν δραστικά περιορισθεί τα εμπόδια στη πληροφόρηση. Κάποιοι δεν θέλουν να χάσουν εξουσία και ίσως ευκαιρίες χρηματισμού και αρνούνται την απλοποίηση των διαδικασιών με τη σύγχρονη πληροφορική.
Παράδειγμα μιας γενικευμένης αδυναμίας πραγματοποίησης επιβεβλημένης μεταρρύθμισης είναι η συγκέντρωση, επεξεργασία και αξιοποίηση των απορριμμάτων. Όλες οι προσπάθειες, πλην μίας στη Μακεδονία, δεν μπόρεσαν να καταλήξουν στην επιβαλλόμενη λύση της δημιουργίας ενός εργοστασίου επεξεργασίας απορριμμάτων. Το επιχείρημα, που προβάλλεται με επίταση από όσους αρνούνται την κατασκευή των σχετικών εργοστασίων, είναι οι κίνδυνοι για την υγεία και την ενόχληση από τις οσμές, οι οποίες θα προέρχονται από το εργοστάσιο. Είναι γνωστό όμως ότι στη Βιέννη υπάρχει στο κέντρο της πόλης ένα εργοστάσιο επεξεργασίας απορριμμάτων, το οποίο οι κάτοικοι επιδεικνύουν με υπερηφάνεια επικαλούμενοι ότι η ενόχληση είναι μηδενική. Το πραγματικό εμπόδιο είναι ότι κάποιοι, που θέλουν να βγάλουν χρήματα με τις παραδοσιακές πρακτικές, δεν θέλουν να χάσουν αυτήν την δυνατότητα. Γι’ αυτό το κοινό είτε παραμένει απληροφόρητο είτε καλλιεργείται φόβος.
Ένα άλλο παράδειγμα είναι η καταστροφή ανεμογεννητριών από τους κατοίκους που φοβούνται την αρνητική επίδρασή τους στην αξία της γης τους και στον τουρισμό. Η Κρήτη, που τελευταία συνέβη αυτή η ενέργεια, πάσχει όμως από έλλειψη ηλεκτρικού ρεύματος και ζητά να συνδεθεί μέσω ενός καλωδίου με την ηπειρωτική Ελλάδα για να προμηθεύεται το αναγκαίο ρεύμα. Το κόστος του καλωδίου δεν έχει προσδιοριστεί. Υπολογίζεται ότι θα κοστίσει περισσότερο του ενός δισεκατομμυρίου. Θυμίζω ότι η παραγωγή ηλεκτρισμού με λιγνίτη και πετρέλαιο θα πρέπει να μειωθεί δραστικά και να δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας. Κάθε μεταρρύθμιση προϋποθέτει όχι μόνο ένα μελετημένο σχέδιο, αλλά και κοινωνική στήριξη, που επιτυγχάνεται με ενημέρωση, συζήτηση, σύνδεση με τα προβλήματα που καλείται να λύσει και τις αξίες που θα στηρίξει. Αποτελεί πολιτική πράξη και απαιτεί και κοινωνικές προϋποθέσεις για την επιτυχία της.
Κατά τον Παπούλια, «Θετικά παραδείγματα μεταρρυθμίσεων είναι η είσοδος της χώρας και της Κύπρου στην ΟΝΕ, η αποτελεσματική οργάνωση των Ολυμπιακών Αγώνων, τα μεγάλα έργα όπως η Εγνατία, το μετρό της Αθήνας.» Επίσης το σχέδιο «Καλλικράτης» για ενοποίηση δήμων και κοινοτήτων, η Διαύγεια, η νομοθεσία για πανεπιστήμια. Η επιτυχία σ’ αυτές τις περιπτώσεις ίσως αποδοθεί στο ότι είχαν περιορισμένο εύρος. Όμως είχαν τον κατάλληλο προσανατολισμό και την καλή προετοιμασία που απαιτούν οι μεταρρυθμίσεις. Το ότι η μεταρρυθμιστική προσπάθεια σε συγκεκριμένο χρονικό διάστημα στο παρελθόν παρήγαγε σημαντικά αποτελέσματα δεν αναφέρεται σήμερα στον δημόσιο διάλογο. Είναι σαν η χώρα ηθελημένα να μένει χωρίς παρελθόν. Για να έχει παραγωγικό πρόσημο, η συζήτηση για τις μεταρρυθμίσεις είναι αναγκαία η αναγνώριση των «αποτυχιών» αλλά και των «επιτυχιών». Η γενική κατασυκοφάντηση των πολιτικών πράξεων του παρελθόντος, αδιακρίτως, δείχνει ότι ο λαϊκισμός και η πολιτική αντιπαράθεση στη χώρα μας αγγίζει επικίνδυνα επίπεδα.
Σήμερα πολλοί αναφέρονται σε αποτυχίες στις μεταρρυθμίσεις. Ένα παράδειγμα είναι το Ασφαλιστικό το 2001. Το ασφαλιστικό το 2001 δεν είναι όμως επιτυχημένο παράδειγμα παρά μόνον όσον αφορά το χρόνο που έγινε η προσπάθεια. Συνέπεσε με την προετοιμασία των Ολυμπιακών Αγώνων. Κοινωνική αναταραχή με θέμα το ασφαλιστικό θα καθυστερούσε την προετοιμασία. Αυτή η καθυστέρηση έπρεπε με κάθε τρόπο να αποφευχθεί. Γι’ αυτό και αναβλήθηκε η μεταρρύθμιση.
Πραγματοποιήθηκαν λοιπόν, όπως σημειώνει ο Παπούλιας, πολλά, που περιέργως δεν αποτελούν μέρος της ιστορικής μνήμης. Και για να επιτευχθούν αυτές οι μεταρρυθμίσεις, η χώρα ανέπτυξε και δική της τεχνογνωσία, η οποία όμως δεν είναι επαρκώς καταγεγραμμένη και για διάφορους λόγους αποφεύγεται να αναφέρεται. Μπορεί να ήταν ευκαιριακή και να δημιουργήθηκε εκ των ενόντων, αλλά πάντως υπήρξε. Για παράδειγμα, το ΕΣΥ στηρίχτηκε στις βρετανικές παραδόσεις, αλλά και στη συσσωρευμένη εμπειρία των κρατικών νοσοκομείων και των Ελλήνων νοσοκομειακών γιατρών. Οι επιτυχίες αυτές οφείλονται κυρίως στο ευνοϊκό πολιτικό κλίμα της εποχής, την επίδραση της Ε.Ε. και τις πρωτοβουλίες ορισμένων προσώπων που είχαν συλλάβει τον τρόπο πραγματοποίησης μιας ουσιαστικής αλλαγής.
Τα εμπόδια για μεταρρυθμίσεις είναι πολλά. Μονίμως δυσκολίες συναντούν π.χ. οι προσπάθειες περιορισμού της ενδημικής διαφθοράς και της φοροδιαφυγής, όπως και τα σχέδια μεταρρυθμίσεων στη δημόσια διοίκηση ή ορισμένες επιβεβλημένες αλλαγές στην εκπαίδευση. Τούτο οφείλεται σε αιτίες που είναι ενσωματωμένες στη διαδικασία κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης. Το δημόσιο συμφέρον παραμένει στα χέρια ιδιοτελών προσώπων ή υπευθύνων χωρίς γνώση και συναίσθηση της ευθύνης τους και οι μεταρρυθμίσεις παραμένουν μισές. Προχωρούν χωρίς αρχές, μεθόδους και μεθοδολογία πρακτικής εφαρμογής, με περιορισμένη αξιοποίηση των δημοσίων πόρων και των δυνατοτήτων που παρέχει η ιδιωτική οικονομία. Η προετοιμασία και η εκτέλεση γίνονται εκ των ενόντων, με κριτήριο πολλές φορές τα συμφέροντα εκείνων που συμμετέχουν στην προσπάθεια. Η μεταρρύθμιση είναι λίγο ως πολύ εικονική. Μέσο για διαιώνιση μιας κατάστασης. Αφθονούν τα παραδείγματα τελευταία. Χαρακτηριστικά είναι η συνένωση των ΤΕΙ με τα πανεπιστήμια. Θα έχει αρνητική επίδραση στη λειτουργία των πανεπιστημίων και δεν θα λύσει το πρόβλημα της τεχνολογικής παιδείας στην Ελλάδα. Το μόνο που θα πετύχει είναι μερικές πόλεις να καυχιόνται ότι έχουν πανεπιστήμιο και οι καθηγητές των ΤΕΙ να αποκαλούνται καθηγητές πανεπιστημίου.
Ο Παπούλιας γι’ αυτό σωστά επισημαίνει, ότι οι μεταρρυθμίσεις «είναι μάχες εκ του συστάδην», οι μεταρρυθμίσεις χρειάζονται κατάλληλη εκπαίδευση και σύγχρονο οπλισμό. Χωρίς ανάλογη κουλτούρα γνώσεων και συμπεριφορών, που να διαμορφώνεται στα σχολεία και στα πανεπιστήμια και να εξελίσσεται και να βελτιώνεται στη διοίκηση και στο κράτος, η κακοδαιμονία ή μία αρνητική κατάσταση θα συνεχίσουν να υπάρχουν. Χρειάζεται γνώση, θέληση, μάχη για τη μεταρρύθμιση. Ίσως έχετε πληροφορηθεί ότι εξετάσεις για τη χορήγηση διπλωμάτων οδήγησης τώρα δεν πραγματοποιούνται, διότι το όλο σύστημα θα αναθεωρηθεί. Θα αναθεωρηθεί, διότι ήταν πια συνηθισμένο ο εξεταζόμενος να πληρώνει τον επιχειρηματία που ήταν υπεύθυνος της σχολής οδήγησης και να λαμβάνει έτσι το δίπλωμα οποιαδήποτε να ήταν κατά την εξέταση ή οδήγησή του ή και χωρίς εξετάσεις. Εξοργιστικό είναι και το γεγονός, ότι η πολιτεία επί μήνες δεν είναι σε θέση να βρει λύσει στο πρόβλημα.
Θα σταθώ σε μερικά σημεία της ανάλυσης του Παπούλια που πιστεύω ότι έχουν ιδιαίτερη σημασία. Τονίζει ότι είναι απαραίτητη η γνώση της μακράς πορείας της ιστορικής και πολιτικής εξέλιξης της χώρας. Όπως και η αξιοποίηση της υπάρχουσας διοικητικής εμπειρίας και η γνώση των αδυναμιών του κράτους και των κακών συνηθειών των πολιτών. Η εμπειρία χωρίς μετασχηματισμό σε γνώση έχει περιορισμένη αξία. Η σχέση της μεταρρύθμισης και του νόμου που την υλοποιεί έχει ανάγκη μεγάλης φροντίδας. Η εναρμόνισή τους χρειάζεται ευελιξία και έμπειρη δημόσια διοίκηση. Η εφαρμογή του νόμου πειθαρχεί τη μεταρρύθμιση, αλλά ταυτόχρονα καθυστερεί την ολοκλήρωσή της.
Οι μεταρρυθμίσεις δεν γίνονται, συντελούνται σταδιακά και μεταμορφώνουν πλαίσια και δομές. Μεταμορφώνονται και αυτές στην πορεία, μέσα στη δυναμική πραγμάτων και καταστάσεων. Τεκμηριώνονται με ποσοτικά στοιχεία και χρειάζεται να παρακινούν τους μεταρρυθμιστές σε πολιτική επιμονή και ποιοτική μεταβολή αντιλήψεων και συμπεριφορών. Να οδηγούν σε αναβαθμισμένο πλαίσιο προβληματισμού, σε τήρηση των συμφωνιών και παραδειγματικές επιτυχίες. Να παρακινούν τους πολίτες σε ευρύτερη γνώση και πληροφόρηση, συμμετοχή και αλλαγή συμπεριφοράς. Απαιτούν χρόνο και αξιοποίηση κάθε διαθέσιμου μέσου στο πλαίσιο των θεσμών και των νόμων.
Θα εκφράσω τις θέσεις του Παπούλια για τις μεταρρυθμίσεις συνοπτικά ως εξής:
Εκείνος που επιδιώκει μεταρρυθμίσεις επιδιώκει ουσιαστικά από τους πολίτες να μεταβάλλουν τον τρόπο με τον οποίο προσλαμβάνουν τον εαυτό τους και τους στόχους στην πραγματικότητα. Η μεταρρυθμιστική παρέμβαση, με άλλα λόγια, είναι μια άποψη για την υπάρχουσα και επιδιωκτέα πραγματικότητα, η οποία έρχεται σε αντίθεση με τις υφιστάμενες πρακτικές και πεποιθήσεις. Σε αυτή τη μάχη ερμηνειών, η ικανότητα πειθούς εκ μέρους του μεταρρυθμιστή είναι άκρως σημαντική, εξ ου και η σημασία των επιχειρημάτων που χρησιμοποιεί η επικοινωνιακή του ικανότητα, η συνέπειά του, ο συμβολισμός των πράξεων του και η σχέση εμπιστοσύνης που καταφέρνει να δημιουργήσει με το ακροατήριό του.
Ο χρόνος δεν μου επιτρέπει να συνεχίσω να σας εκθέσω και άλλες λεπτομέρειες της ανάλυσης του Δ. Παπούλια και τις υποδείξεις του για να υπάρξουν αποτελεσματικές μεταρρυθμίσεις. Σκέφτηκα λοιπόν να παρουσιάσω ένα πρόσωπο, που θα εργαζόταν με τους κανόνες του Παπούλια, ένα πρόσωπο όπως αυτά που χρειάζεται η Ελλάδα.
Το πρόσωπο αυτό λοιπόν: Πρέπει να έχει εμπεριστατωμένη γνώση σχετικά με τα προβλήματα του τόπου. Να επισημαίνει με ακρίβεια το πρόβλημα που θέλει να αντιμετωπίσει και τα μέσα που του προσφέρονται για να επιτύχει. Να έχει επίσης ικανοποιητική πληροφόρηση για τον τρόπο που λύθηκαν σε άλλες χώρες προβλήματα και την δυνατότητα να ανταλλάσσει πληροφόρηση. Να είναι αποφασιστικός ως προς τις κατευθύνσεις που θα ακολουθήσει και να μην ακολουθεί μια τακτική εμπρός και πίσω για να μη δυσαρεστεί. Να μην δηλώνει ότι ασπάζεται την κατεύθυνση που ικανοποιεί τους ψηφοφόρους αλλά να ακολουθεί στην πραγματικότητα άλλη, γιατί φοβάται τα προσωπικά σχόλια. Ο φόβος δεν είναι καλός σύμβουλος. Να επισημαίνει τους στόχους του και να εργάζεται για να του συμπαρασταθούν οι πολίτες στην προσπάθειά του. Να πληροφορεί, να ενημερώνει, ώστε να έχει την απαραίτητη βοήθεια και όχι να παρουσιάζει διάφορες λύσεις για να ικανοποιεί όλους. Να μην επικρατεί αβεβαιότητα για το τι πράττει. Να ελέγχει πως εφαρμόζεται το σχέδιό του, να παρακολουθεί αυτούς στους οποίους έχει αναθέσει έργο, να ζητά απολογισμούς, να διαπιστώνει αν τα αποτελέσματα ανταποκρίνονται στις οδηγίες του και σ’ αυτό που επιδιώκει. Να προσαρμόζει τα σχέδιά του, αν διαπιστώνει ότι δεν είναι ορθά. Να συμβιβάζει όταν υπάρχει ανάγκη. Να δημοσιοποιεί τα αποτελέσματα και να αποδέχεται την δικαιολογημένη κριτική. Να συνθέτει. Να σκέπτεται το αύριο και την πρόοδο του τόπου.
Ακούγοντας όλα τα παραπάνω θα σκέπτεσθε ότι ο Παπούλιας ζητά υπερβολικά πολλά. Και όμως όλα αυτά είναι αναγκαία αν θέλουμε να προχωρήσουν στη χώρα οι μεταρρυθμίσεις. Μπορούμε το καλύτερο, αλλά όπως λέει το βιβλίο, για να πετύχουμε πρέπει να δουλέψουμε με σχέδιο, αντίληψη και θάρρος.
_______________________________
Ομιλία του πρώην πρωθυπουργού της Ελλάδας Κώστα Σημίτη στη παρουσίαση του βιβλίου του Δημήτρη Παπούλια «Πώς συντελούνται οι μεταρρυθμίσεις», που πραγματοποιήθηκε στις 09/5/2019